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只有干部与群众形成“组织化合力”,才能形成乡村振兴强大的主体力量
乡村振兴,关键在人。人都有谁?大体分为:干部与群众,只有干部与群众形成“组织化合力”,形成多元协同共治的格局,才能形成乡村振兴强大的主体力量。然而,我们在全国的基层调研中,可以看到有的地方出现了这么一种现象——“干部干,群众看”,甚至出现“干的干,看的看,看的给干的提意见”。为什么干群关系出现如此这般的不协调?是哪些因素引起了如此的反差和不协调呢?
基层干部的“忙累”
一些基层干部“忙、忙、忙”,“累、累、累”,这种现象似乎众所周知,但这是为什么呢?其深层的制度性、体制性原因是什么?
第一,层层加码的“任务下传机制”。当代中国急剧的全面现代化赶超进程,急剧变革流动的城乡结构,都使传统的权力集中、权力推动的“压力型体制”充分发挥了作用,也使“集中力量办大事”的潜能充分展现,这是中国式现代化的优势,但在某种程度上也带来了基层治理中的“压力无限叠加”。无论是精准扶贫,还是乡村振兴,从中央到基层,五级政府工程任务,都必须在乡村基层加以实施完成。而为了保证工程任务的按时保质完成,各级地方都有把任务完成的时间和数量“层层加码”的冲动和激励。
第二,层层追查的“责任下卸机制”。在县级党政部门与乡镇政府签订各种“任务责任书”的同时,完成任务的各种“责任”,基层干部也必须“全盘接受”。上级党政部门接下来的“任务”,往往是频繁地检查监督验收,并附带上越来越细化繁琐的“量化表格”,这便导致一些基层干部要把80%以上的时间用于“填表作台账”。
第三,“任务型干部”的忙碌与基层群众并没有多少组织化联系。“干部干,群众看,群众给干部提意见”之所以存在,在于农业后税费时代城乡关系发生了巨大变化,干群关系嵌于其中的社会结构同样发生了变化。“干部在忙乎什么呢?与老百姓有什么关系呢?”这是基层群众的质疑:工程任务是从“上面”规划布置的,工程资金是从“上面”拨付安排的,工程质量是由“上面”检查验收的,对负责工程干部的考核奖惩,也是由“上面”决定实施的。这便形成了大量的“体制内空耗”现象,基层群众的知情和参与权利并没有得到有效实现。而像基层干部整日“在忙乎的工作”,例如土地整理、房屋拆迁、修路修桥、厕所改造、文化广场建设等,都是一次性的工程项目,并且大都是由政府“大包大揽的”,与基层群众的日常生产生活并没有持续性的组织联系。
基层群众的“离散”
基层干部在忙于完成上级任务时,基层群众在干什么呢?基层群众都在忙乎自家的生产和生活,而这与基层政府和基层行政行为并没有多少固定联系。这个问题在农业后税费时代日益凸显,而快速的城镇化进程更是加剧了这一问题。
第一,农民行为的个体化。分田到户后,大量农民涌进城市,寻找各种各样的打工机会,成为在城乡之间“往返飘荡”的农民工。但农民进城打工的行为,更多的是一种“个体化行为”,与体制内的政府行为几乎没有什么联系。农民工在城乡之间的流动,决定了农民工与城乡的基层政府和干部,都没有办法建立日常性的制度化联系。
第二,农户家庭的“离散化”。自农业税费全面取消后,彻底地解放了农户家庭的集体责任和组织化联系,除了个别困难农户的低保补助和危房改造,要与乡村干部打交道以外,农民个体彻底“原子化”。一批又一批的青壮年外出打工,而老人、妇女和儿童留守乡村导致了农户家庭的“离散化”。我们采访过一个农民工,她本人在北京打工多年,她丈夫在山西太原搞建筑,他们的孩子在山西芮城县农村由家里老人抚养,夫妻俩集资在芮城县风陵渡镇购买了商品房,夫妻俩多年来在首都、省会、县城、乡镇和村庄之间奔波流动。这便是大多数农民工家庭的“生活常态”,乡村基层干部又能在“哪里”与他们建立紧密的日常联系呢?
第三,个体化的离散群众并没有多少需求与基层干部建立组织联系。从城乡二元的管理体制来看,农民工身处城乡二元之间,“哪里有路子就去哪里”,成为城乡“两不管”的庞大人群。乡村基层政府“见不到人,想管管不着”,城镇基层政府“能见到人,但没办法管理”。从乡村社会治理体系来看,乡村振兴的项目工程,县乡政府“大包大揽”;从项目的立项、规划、建设,到项目的资金、监督、验收,全由体制内政府一手包揽,基层群众只能“静观其变”,绝少参与。这一方面导致乡村振兴中基层干部落实工作时“难做”,因为找不到“基层群众”;另一方面导致基层干部与群众关系出现疏离,有的甚至渐行渐远无联系。
如何推动城乡基层社会再组织化
对于乡村振兴和乡村治理来说,适应中国现代化进程的结构性变化,推动城乡基层社会的再组织化,稳定基层干群关系的社会基础,亟待深刻的制度性和结构性改革。
第一,畅通城乡要素自由流动,稳定城乡基层社会治理秩序。根据第七次全国人口普查报告,城乡之间流动性社会的格局基本形成,其中就包括2.8亿多的外出农民工。而要稳定城乡基层社会治理秩序,就必须加快城乡要素自由流动的制度性改革,使城乡居民各得其所,各安其职,能够稳定长期地参与基层治理。特别是要改革城乡二元的制度隔离,从顶层设计上加快城乡户籍制度和土地制度改革,一方面保证在城镇中长期打工的农民工,能尽快获得当地城镇户籍并享受平等的市民福利待遇,同时不以强制农民放弃农村的承包地和宅基地为前提,解决农民融入城镇化过程中的后顾之忧。另一方面,尽快开放城市居民进行乡村居住创业的渠道和市场,在严禁城市居民到农村购买土地和建大别墅的前提下,推动城市居民自愿到全国各地乡村居住择业,促进城市的人才、资金和技术自由反馈乡村。只有在城乡要素充分自由流动,农村人口大量减少的同时,城市有生力量返回乡村,城乡人口各安其所,形成较为稳定的城乡基层社会结构,才可建构较为稳定的城乡治理秩序。
第二,巩固乡村基层民主自治,提高乡村社会自我组织化程度。急剧的工业化和城镇化进程,快速地撕裂瓦解了传统的治理结构,不断下沉的国家权力,伴随着政权下乡、法律下乡、教育下乡、医疗下乡及各种各样的公共工程下乡,彻底地击穿了传统的“中介联系组织”。乡村社会呈现出日益严重的“原子化”和“离散化”。推进乡村振兴,在合村并居和撤乡并镇中,必须重新巩固乡村社会的民主自治制度,把乡村民众重新组织起来,壮大民间社会的组织化力量。如加强乡村的土地股份合作社建设,保障进城农民的土地权利和代际利益;加强生产性合作社以外的农民权益保护组织,保障农民的财产性收入和工资性收入;加强乡村基层民主治理的制度机制,保障村民自治组织的法律权利,增强基层政府和干部对乡村社会负责的力度。
第三,拓展基层群众监督基层政府和干部的渠道空间,构建基层干部与群众紧密联系的制度化机制。现行的压力型治理体制,不但造成了从上而下的“大包大揽”,也导致了基层干部普遍的“唯上是从”,更加疏离了干群之间的关系。基层民众对基层政府的运转和基层干部的行为,基本上是不知情、不了解、不参与,更无从持续性监督。因此,应加强基层县乡领导干部民主选举和民主评议的权重,加强乡村民众对乡村干部考评的比重和力度,倒逼基层干部把对上负责与对下负责结合起来,形成强大的基层干部走向民众的制度合力。
通过系统性的制度改革,建构稳定的基层社会治理秩序,加强基层乡村的民主自治组织建设,真正让基层政府和干部对乡村社会负起责来,才是推进基层治理现代化的长久之路。
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